• 石楠:回归战略性与政策性——总体规划的批判视角
    2015-01-13 09:43:21   来源:tranbbs.com      评论:0 点击:

    1总规是战略性的吗?
    总规在过去30年发展中,从计划经济时期的总规发展到今天的总规,内容有了很大的调整,但是还存在一些问题:首先,我们过多地关注技术细节,反而淹没了规划的战略属性。其次,过份强调技术理想难以适应政治决策的要求。再次,传统的城市空间总体控制能力显著下降,如开发区泛滥导致总体规模失控和形态畸形;战略性生态空间不断被蚕食;大量区域性基础设施与城市毫无关系;房地产导向的改造更新出现大量的门禁社区、新的大院;一区多园模式的盛行出现碎片化的“城中之城”等。从问题的成因来看,一是行政力量还不适应市场在资源配置中发挥决定性的作用。从专业上来讲,还是比较单纯的技术导向思维,缺少政治上的对行政过程的理解。作为政府决策部门而言,尤其在欠发达地区,英雄主义、大规划理想依然是主导。二是总规承载了过多的责任和期望。从过去的各项规划纳入城市总体规划,到其他规划雨后春笋出现后,规划部门存在不适应与惯性思维,希望通过进一步的“完善”来强化总规的位置,对抗部门规划的挑战。2总规是政策性规划吗?总规作为政策性规划的核心是协调各种利益关系,其中最突出的是两个:一是央地关系的协调;二是城市总体与局部地区的关系协调。目前总规还不称不上作为利益协调平台的政策性规划,鸿运国际娱乐的只是一种带有政策性的目标。第一,缺乏部门间协调沟通的有效机制,一些政府规划变为部门利益的载体。第二,规划师不理解政府决策程序的价值取向,试图通过专业手段协调政府政治过程。第三,习惯于传统的“指定性”安排,不善于采用政策性工具进行指标性管理。第四,总体规划核心价值观的缺失,总规的根本目标与时代需求脱节。最后,公众参与不够,总规还不能很好地反映民众利益诉求。这些问题的原因涉及到体制改革层面。首先是政治体制改革与经济体制改革不同步、不配套。现行规划体系是经济分权与传统政治体制相结合的产物。中央政府审批很大程度上是计划经济的遗产,有助于实现国家总体经济增长目标,但无法有效地应对环境代价和社会矛盾的激化,在多元化的今天不是理想的成功模式。其次是利益固化的问题,改革进程中行政部门存在自利性的行为价值取向,以及在部门立法日渐受堵的背景下,政府规划的部门化,以维护其部门或鸿运国际娱乐利益。再次,规划部门的能力不足,还停留在技术阶段,缺乏对发展阶段的判断、对政治过程的解读与对规划实效的主动追求。3进一步的讨论空间关系不是全部,更重要的是调节社会关系,和达成和谐社会关系的程序与机制。从政府行政决策的阶梯层级分析,政治-经济-技术的逻辑关系难以逾越,政治合法性远比超越经济可行性和技术合理性,要研究“基于技术合理之上的政治正确与经济可行”,学会寓“技术合理”与“政治正确”之中,否则总规永远难逃被搁置的厄运。规划本质上属于地方事务,审批本身不是目的,关键是总规中应明确国家/区域利益,并加以强制规定,辅以国家政策(如国家城镇化规划)指导和监督(人大、社会、民众、舆论)。有限政府是有效政府的前提。审慎思考总规审批、甚至是总规本身的法定地位问题。按服务型政府和社会治理的理念,特别是“法无授权不可为”的要求,从依法治国的角度寻求变革,系统梳理总规上凝聚的行政权力。摒弃“龙头”梦,树立“平台”观。强化政府内部门间以及政府内外组织间的协作是当今世界公共管理改革的主流。部门间关系的核心是协调,而非形式上的合一或大一统。作为公权的象征,所谓的综合协调,关键是在宏观层面的平台作用,避免结构性失衡,这是目前政府规划以及总规的尴尬之一;微观层面是以私权领域为基本核心的,应该鸿运国际娱乐地让位于市场的决定性作用。4小结总体规划的作用是引导城市有序发展,保证城市居民的健康、安全、公共福利、舒适的生活以及实现其他社会目标。一要体现综合性,应包含城市所有地理部分和所有功能要素,是各方协调的结果,也许不是技术上的最佳,但必须是各方能够接受的共识;二要体现总体性,总规所提出的政策和计划是概括性的,不一定局限于具体的区位或详细的管理;三要体现长期性,总规的关注点超越当前紧迫问题的回答与应对。今天的环境发生很大的变化,所以规划的属性要变,内容要变,方法更要变。当前,规划应该作为政策性空间规划、策略性结构安排与开放性协调平台,更加突出问题导向。同时,还要回归地方事务,既要强调国家利益的绝对权威,又能体现地方利益的合法性和合理性。(注:本文根据石楠秘书长在2014年11月1日世界城市日高峰论坛发言整理,已经发言者本人审阅)本期内容由上海市城市规划设计研究院发展研究中心王周杨供稿
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