• 对中小城市总体规划中交通强制性内容的思考
    2015-08-06 09:12:47   来源:中规院交通院微信      作者:杨少辉    评论:0 点击:

    作者:杨少辉(中规院交通院轨道交通研究所高级工程师)引言在城乡规划体系中,城市总体规划是指导控制性详细规划和各专项规划的法定依据,城市总体规划的强制性内容是城乡规划体系编制和实施的重中之重。根据《城市规划编制办法》(建设部令第146号),城市总体规划中的强制性内容共有7类,其中交通部分包括:城市干道系统网络、城市轨道交通网络、交通枢纽布局。由于该办法是针对原《城市规划法》(主席令第23号)(已废止)制定的,与近年城市规划、交通规划编制实践的不适应性日益突出,对于中小城市更为明显。1 、城市轨道交通网络轨道交通线网按服务范围可以分为:城区轨道交通、市域轨道交通、区域轨道交通、城际轨道交通等,其中城区轨道交通线网作为城市总体规划的强制性内容没有异议。但是,轨道交通的市域线、区域线、城际线,特别是作为城区轨道交通对周边城市的延伸线时,是否作为强制性内容,还需要进一步探讨。与轨道交通线网的强制性相关的城市规划法规文件主要包括:《城乡规划法》(主席令第74号)、《城市规划编制办法》(建设部令第146号)和《国务院办公厅转发建设部关于加强城市总体规划工作意见的通知》(国办发[2006]12号)。1)《城乡规划法》(主席令第74号)对此并未做出明确规定。该法第十七条规定:“规划区范围、规划区内建设用地规模、基础设施和公共服务设施用地、水源地和水系、基本农田和绿化用地、环境保护、自然与历史文化遗产保护以及防灾减灾等内容,应当作为城市总体规划、镇总体规划的强制性内容。”由于缺乏相关的实施细则和对应的城乡规划编制办法,该法并未明确对市域轨道交通、区域轨道交通和城际轨道交通的强制性要求。2)《城市规划编制办法》(建设部令第146号)第三十二条第四款“城市基础设施和公共服务设施”中提出城市轨道交通网络应作为城市总体规划的的强制性内容,但并未明确轨道交通网络的具体组成。3)《国务院办公厅转发建设部关于加强城市总体规划工作意见的通知》(国办发[2006]12号)规定:“资源环境保护、区域协调发展、风景名胜管理、自然文化遗产保护、公共安全等涉及城市发展长期保障的内容,应当确定为城市总体规划的强制性内容。”轨道交通的市域线、区域线、城际线,本质上属于区域统筹和协调发展的内容,按照本通知应作为强制性内容。综合分析上述三个文件,《城市规划编制办法》(建设部令第146号)是针对《城市规划法》(主席令第23号)(已废止)修订的,《国务院办公厅转发建设部关于加强城市总体规划工作意见的通知》(国办发[2006]12号)则是对《城市规划编制办法》(建设部令第146号)和《城市规划法》(主席令第23号)(已废止)的补充规定。限于当时的城市发展水平和城市规划编制实践,轨道交通线网以城区线为主,将其作为城市总体规划的强制性内容并无异议。随着城市快速发展,城市的空间拓展和基础设施发展需求猛增,城市规划的视角从中心城区扩展到市域。2008年开始实施的《城乡规划法》(主席令第74号),从法律层面确定了城乡规划的覆盖范围。由于尚未制定相应实施细则和对应的城乡规划编制办法,当前的城市总体规划编制仍然以《城市规划编制办法》(建设部令第146号)为主要依据之一,在编制内容、深度的要求上存在一定的错位,特别是对于中小城市,强制性内容的确定存在一定的争议性。中小城市的轨道交通线网一般都是特大城市、大城市的市域轨道交通、区域轨道交通或城际轨道交通的组成部分,甚至是特大城市、大城市城区轨道交通的延伸线,其建设主体为特大城市和大城市。因此,中小城市的轨道交通线网是否作为本城市总体规划的强制性内容还需要探讨,尤其是实际执行的难度需要作为主要的考虑因素。从规划体系上,属于区域统筹和协调发展的内容,应当统一到上位规划中去明确,下位规划来落实。例如大城市延伸至周边小城市的轨道交通线路,应由上位规划—省域城镇体系规划或区域性专项规划来明确。然而,在具体的规划编制实践中,这一规划承接关系很难落实。首先,省域城镇体系规划或区域性专项规划在规划内容和深度上偏重宏观,可以对每个城市提出规划指导,对区域重大基础设施提出布局和统筹要求,但并不能确定每个城市总体规划需要强制的具体内容;其次,在规划编制时序上,省域城镇体系规划或区域性专项规划先于城市总体规划制定,城市总体规划提出的需要区域统筹的内容,一般难以纳入上位规划;再次,在规划实施上,如前所述,中小城市轨道交通线网的建设主体在大城市,中小城市应当预留足够的线位空间和场站用地,但作为强制性内容的意义不大。综合考虑各种因素,市域轨道交通线、区域轨道交通线、城际轨道交通线不宜作为非建设主体城市总体规划的强制性内容,并建议在研究制定《城乡规划法》的实施细则和对应的城乡规划编制办法时,予以进一步明确。2 、城市干道系统网络从干道系统的等级对应上,城市干道系统包括快速路、主干路和次干路三级,即次干路及以上等级道路。将干路系统全部作为规划文本的强制性规定是目前一些规划设计单位的建议方法,本文认为有欠妥之处。根据一些城市总体规划的编制经验和要求,城市道路网的规划深度一般要达到次干路等级,视具体情况可包含部分重要的支路(主要是图面表达)。因此,如果将次干路及以上等级道路均作为规划文本的强制性内容,就意味着总体规划的道路网均为强制性内容。本文认为这并无必要。从干道系统的等级对应上,城市干道系统包括快速路、主干路和次干路三级,即次干路及以上等级道路。将干路系统全部作为规划文本的强制性规定是目前一些规划设计单位的建议方法,本文认为有欠妥之处。根据一些城市总体规划的编制经验和要求,城市道路网的规划深度一般要达到次干路等级,视具体情况可包含部分重要的支路(主要是图面表达)。因此,如果将次干路及以上等级道路均作为规划文本的强制性内容,就意味着总体规划的道路网均为强制性内容。本文认为这并无必要。《城乡规划法》(主席令第74号)虽未明确干道系统的强制性内容,但在第三十五条规定:“城乡规划确定的铁路、公路、港口、机场、道路、……的用地以及其他需要依法保护的用地,禁止擅自改变用途”。这一条实际上间接地明确了城市道路的强制性。综上所述,本论文认为城市总体规划文本不必将次干路及以上道路组成的干道系统全部作为强制性内容,而应选择其中起到骨架性作用的路网作为强制性内容,即选择骨干道路网为强制性内容。将城市骨干道路系统作为城市总体规划的强制性内容,有利于对城市道路网络骨架的把握,能够很好地契合城市总体规划的功能要求,同时也有利于城市道路网络的规划实施。不同规模城市的骨干道路网构成有所不同,总结部分城市总体规划的编制实践,本文提出建议:1)特大城市和大城市其城市道路等级较完备[5],骨干道路系统可由全部快速路、交通性主干路(或全部主干路)组成;2)中小城市其城市道路等级往往不完备,骨干道路系统可由快速路(若有)、全部主干路和部分次干路组成。3 、交通枢纽布局交通枢纽布局作为城市总体规划的强制性内容,是《城市规划编制办法》(建设部令第146号)明确提出的要求,《城市综合交通体系规划编制办法》(建城[2010]13号)、《城市综合交通体系规划编制导则》(建城[2010]80号)和相关标准规范也提出了具体编制内容,但在规划编制中仍存在一些问题和矛盾。交通枢纽可以分客运枢纽和货运枢纽两类。城市客运枢纽的统一定义尚未形成,从构成形式上通常包括内外客运转换枢纽、交通方式换乘枢纽、城乡客运衔接枢纽、城市鸿运国际娱乐枢纽等形式,或几种形式的组合。对于特大城市和大城市,城市客运枢纽往往是几种形式的组合而成为综合客运枢纽;对于中小城市,通常是几种方式简单地布设在一起,或者将客运场站直接作为客运枢纽。《城市用地分类与规划建设用地标准》(GB 50137-2011)中,交通枢纽用地(S3)界定为:“铁路客货运站、公路长途客运站、港口客运码头、鸿运国际娱乐枢纽及其附属设施用地,从用地分类的角度表达了同样的意图。但是,城市客运枢纽的明确定义和类型划分仍未得到统一。从定义界定到具体形式的不统一和不规范使得城市客运枢纽布局在城市总体规划编制阶段存在较大的主观性和随意性,作为强制性内容在规划编制落实上争议较大,对规划实施的指向性不强,还需要相关研究和实践进一步深入。城市货运枢纽也尚未形成统一定义。《城市道路交通规划设计规范》(GB 50220-95)将货物流通中心作为货运枢纽,并根据业务性质及服务范围划分为地区性、生产性和生活性三种类型。随着城市物流业的快速发展,城市货运枢纽形成了多种形式:一般货运场站(配送中心)、物流中心、物流基地、物流园区等。如前所述,《城市用地分类与规划建设用地标准》(GB 50137-2011)突出强调客运枢纽用地,而将货运枢纽用地直接并入物流仓储用地(W),而物流仓储用地的内容为“物质储备、中转、配送等用地,包括附属道路、停车场以及货运公司车队的站场等用地”。因此,城市货运枢纽用地无法单独表达,《城市规划编制办法》(建设部令第146号)、《城市综合交通体系规划编制办法》(建城[2010]13号)、《城市综合交通体系规划编制导则》(建城[2010]80号)提出的交通枢纽特别是货运枢纽便难以落实。目前通常的做法仍然是单独估算货运枢纽用地,结合机场、铁路货运站及物流仓储用地进行布局。关于城市货运枢纽的研究和规划实践,相对于客运枢纽更为欠缺,相关研究和项目需要全面展开。4 、结语城市总体规划的强制性内容,是城市总体规划编制和实施的核心内容。相关法律法规及技术规范虽然做了一些规定,但是在规划的具体编制过程中仍然存在一些问题和矛盾。城市轨道交通网络的强制性问题对于中小城市尤为突出;城市干道系统网络和交通枢纽布局,不仅对于中小城市存在问题,对于特大城市和大城市仍需要深入研究。实际上,这些问题关系到城市总体规划强制性内容的具体指向,即强制性内容的具体构成、如何落实。本文对此进行了一些思考,具体结论仍需通过后续的实践和研究进一步深化和完善。5、 后记本文主要内容已公开发表于《城市交通》杂志(2014年第1期),本文提出的一些观点已经被有关方面采纳,比如《城市总体规划编制审批办法(征求意见稿)》中,对交通强制性内容已经做了简化。
    责任编辑:佚名
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