• 德国交通管理体制研究
    2012-10-23 11:47:46   来源:tranbbs.com    作者:佚名    评论:0 点击:

    德国交通管理体制研究
    ――其中心城市基本做法及经验 
    一、德国联邦城乡交通运输管理体制德国交通运输业的发展具有鲜明的阶段性和时代特征,并始终代表着现代交通运输的发展趋势。作为世界上最早和最发达的工业化国家之一,交通运输在德国的社会经济生活中占有极为重要的地位,由各种运输方式所组成的现代化综合运输体系是其国民经济发展的重要支柱。随着1990年东、西德的统一,欧洲内部大市场的形成向东欧的开放等,德国在欧洲交通运输中的中转站地位日益突出,成为欧洲内部南北交通及东西交通的重要枢纽,其交通基础设施所承受的压力也日渐加大。政府不断加大了管理与调整的力度,其交通管理的体制基本适应了经济发展的要求。(一)德国交通基本概况据统计,德国每年经公路、铁路、内河航运、海运和民航运输的货物约40亿吨,运输鸿运国际娱乐的年营业额将近800亿马克,雇用职工约37万人。运输企业以中小型企业为主。—公路方面。2000年初,德国拥有机动车5070万辆,其中小轿车为4240万辆,平均不到两人就拥有一辆小轿车,此外还拥有自行车6500万辆。由此可见公路交通在德国国民经济和社会生活中占有极为重要的地位。德国的公路分为四级:联邦高速公路、联邦公路、州级公路和县乡道路。据统计,2002年德国公路总里程达64万多公里,铺面率高达99.1%,路网密度达177公里/百平方公里。其中,跨地区公路干线里程达23.1万公里,包括11000多公里的高速公路,其高速公路里程仅次于美国、中国和加拿大而居世界第四位。——水运方面。德国的主要内河包括莱茵河及其支流、威悉河、易北河、奥德河,并通过西部运河网络和东西运河等使之相互连通并与北海和波罗的海相通,从而形成了完善的现代水运体系。目前,德国的内河航运主要集中在莱茵河及其支流上,其内河航运交通运输量每年约为630亿吨公里,运输的货物以大宗货物如建筑材料、矿砂、煤炭、饲料、钢铁、木材等为主。近年来,随着集装箱化的发展,集装箱运输也成为内河航运的一大货种之一,并在沿海港口的集疏运体系中占有一定地位。德国拥有世界上最为发达的水运网络,主要由沿海航道、港口和全长7300公里的内河航道所组成,其内河航道网十分稠密,绝大部分的大城市和最重要的工业中心均有河道相连,并通过工业革命时期的人工运河的开凿及其渠化,形成了干支相连、通江达海的水运干线,在德国交通运输乃至整个社会经济发展过程中发挥了重要的作用。德国的外贸货物主要经由北部的海港(最大港口为汉堡、不来梅、威廉港、卢俾克和罗斯托克)中转,年港口吞吐总量达2.亿吨,通过基础设施改造及装卸设备投资,近年来德国海港的装卸效率得到进一步提高,在国际竞争中保持了自己的领先地位。此外,作为进出口大国,德国还拥有一支由800艘远洋货轮组成的商船队,其中2/3的船龄不超过10年,是世界上最现代化和安全技术水平最高的船队之一。——铁路方面。德国全部铁路网共38000公里长。德国铁路的建设、经营和管理由联邦铁路股份公司负责,联邦政府只是在统一的政策框架之下给予必要的财政资助。该股份公司于1994年由德国联邦铁路和德国国营铁路合并而成,并实现了私有化。目前该公司正在对列车及车站进行现代化改造,今后几年,将修缮或新建27座车站,使之与购物和旅游中心相联接。除此之外,还将对38000公里长的全部铁路网进行现代化改造。目前,德国铁路发展具有两个显著特点,一是高速化,在1991年德国联邦铁路(DB)建成第一条高速铁路(它使新研制的城际特别快车(ICE)的时速达到280公里)并投入使用以来,高速铁路的建设得到迅猛发展,1998年汉诺威——柏林高速铁路建成通车,目前正在建设的科隆——法兰克福/美茵河高速铁路预计于2002年交付使用,其他高速铁路正在欧盟中规划和落实。二是铁路短途客运交通地区化得到显著加强。在联邦政府年均130亿马克资金的大力资助下,于1996年1月1日完成的铁路短途客运交通地区化(SPNV)正在联邦各州付诸实施,其目的在于,通过对短途客运交通(OPNV)的规划、组织等,提高铁路对短途客运需求的适应能力,减轻交通拥堵,同时提高铁路企业的市场竞争能力。截至目前,已有几个州建立了与远程交通以及其他能够顺利地与短途公共客运交通相联接的固定节拍交通,从而大大提高了SPNV的交通质量和服务水平。——民用航空方面。作为长途快速运输的运输方式之一,航空运输在德国得到持续发展,其在德国国内客货运输中的地位并不突出,但在欧洲乃至世界航空运输市场上却占据重要地位,是欧洲的航空运输中心,拥有可直达100多个国家的大约300条航线。其中法兰克福机场不仅是德国最大的机场,同时也是欧洲客运量最大的机场,是世界上最繁忙的国际机场之一,现正在进行扩建。据统计,1999年德国机场旅客吞吐量达1.325亿人次,货运量近210万吨,其中法兰克福机场的旅客吞吐量和货运量分别为4350万人次和140万吨。德国汉莎航空公司是国际上重要的航空公司之一,1994年实现私有化,它拥有240架现代化的民航客机,1999年完成的客运量达4400万人次。(二)德国交通管理体制作为事关国民经济和社会生活的重要管理机构,交通行政管理体制与其国家体制具有密切的联系。根据德国基本法,德国国家制度的5项原则是:德国是共和国和民主制国家、联邦制国家、法制国家和社会福利国家。其中与交通行政管理体制联系最为密切的为联邦制。所谓联邦制,即指其国家是由一个中央国家(联邦政府)和成员国家(联邦州)所组成。联邦和联邦州之间的相互关系由基本法确定。联邦州有各自的宪法、区划和政府。除基本法有其他规定的情况外,联邦州可以根据基本法在本州内行使国家的权利,履行国家的责任。联邦与联邦州的立法权限可从基本法对专属立法权、竟合立法权和纲领性立法权的规定中得到具体和明确的体现:——联邦的专属立法权包括外交、国防、货币航空交通和部分税收等;——竟合立法权是指联邦只有在特别需要统一全国法规的情况下才能立法,而各州也只有在联邦没有制定相应的法规时才有权立法。竟合立法权的范围包括民法、刑法、商业法、核能、劳动法和土地法、此外还包括外国人法以及住房、航运、公路交通、废物处理、空气污染和噪声控制等方面的法律。事实证明,上述问题必须由联邦作出统一的法律规定,加以统一解决,因此,在上述方面各州实际上已无任何权限可言。——纲领性立法权限是指一些特定的立法任务是在联邦制定的纲领性框架下交给各州来完成的,其中包括高等教育、自然保护、景观管理、土地规划和水利事业等。此外,还有其他一系列的跨地区的、面向未来的立法任务,凡在基本法中未提及的,今天均由联邦和各州共同规划,作出法律规定并筹措资金。1969年被作为“共同任务”条款而写进基本法,涉及的领域包括扩建与新建高等学校、改善地区的经济结构、农业结构以及海岸保护。联邦的管理权限实际上仅为外交、就业、海关、联邦边防队和联邦国防军。国家行政管理的绝大部分工作实际上由各州独立进行。而联邦的司法权基本上限于联邦宪法法院和最高法院,它们的任务是负责对法律作出统一的诠释。所有其他法院则均为州属法院。属于各州的立法范围是联邦不承担的或在基本法中没有分配给联邦的事务,通过上述分析可知,目前属于州立法领域的主要有教育事业和被成为“文化主权”的文化政策中的绝大部分,此外还包括乡镇法和警察法等。 联邦州的真正权力在于本州内的行政管理以及通过联邦参议院的途径参与联邦立法。各州负责本州内的行政管理,并负责联邦绝大部分法律与法令的执行。州行政管理的职能分为三部分:(1)处理专属于州管辖的事务(例如学校、警察、区域规划等);(2)独立执行联邦法律(例如建筑规划法、工商业管理法、环境保护法等);(3)受联邦委托执行联邦法律(例如建造联邦公路、资助教育事业等)。由此可见,德国是一个以中央立法为主的联邦制国家,其联邦州不是省份,而是具有国家权力的政体,各州均有自己的州宪法,且在宪法制定方面享有广泛的自由。在德国,地方自治是公民自由权的表现,且具有悠久的传统。其基本法也明确提出保护城市、县和乡镇的地方自治权,这些地方有权在法律规定的范围内自行管理本地一切事务。市镇法是各州自行管理的事务,因历史原因,各州的地方法规各不相同,但各州的地方行政管理体制和方法却基本相同。地方自治权主要包括地方短途公共交通、地方道路建设、水电及煤气供应、废水处理和城市建设规划,此外还有学校、剧院、博物馆、医院、体育场所和公共游泳池的建造与维护等。 市镇有权自行征税,主要包括土地税和工商税,此外还可征收地方的消费税和使用税。但就其行政开支而言,仅靠这些税收是不够的,因此联邦和州要向市镇分配一定比例的工资税、所得税和营业税收入,以及州为保持各市镇财政平衡而向其提供的补贴。地方自治为公民提供了参与和监督的机会,如审阅预算计划或讨论新的建设规划等。这既是德国民主制度的体现,同时也是德国交通运输建设项目规划设计中的一个十分重要的影响因素。1、联邦交通、建设与住房部根据德国基本法,联邦交通、建设与住房部是联邦交通运输事业的主管机关,它在交通运输方面的业务范围覆盖铁路、公路建设与公路运输、内河航运和航道建设、海运、航空以及气象服务等各个领域。其主要职责包括:制定全国公路系统的总体规划;联邦交通建设资金投放和执行情况的监督;审批各州需要联邦资助的交通建设项目;全国交通枢纽(公路、铁路、水路、航空运输的汇集点)规划和地区之间交通联系的规划;制定与环境保护有关的交通产业发展政策,鼓励和扶植有关材料和技术的开发与应用; 管理和支持交通运输方面的研究和开发事业;客货运输管理与监督;向联邦政府和议会反馈信息,协助议会制定联邦交通发展政策。为顺利实现上述主要职能范围内的工作,交通部下设中心事务司、基础事务司、住房事务司、铁路、航道司、航空、航天、航运司、公路建设和公路交通司、建筑和城市建设司等职能部门,以及13个高级专业管理局和航道与航运管理处及3个专门的监督、管理机构。目前,联邦交通、建设与住房部共有1700名工作人员。2、联邦有关城乡交通主管机构及其管理职责通过对联邦交通、建设与住房部内部机构职能的分析,与城乡交通运输管理有关的管理部门主要有:基础事务司:业务范围主要包括本部与其他官方机构(特别是警察部门)的协调,国际合作,交通运输综合发展规划与政策,联邦和国际交通投资、补贴政策,空间发展规划和结构政策,统计与调研,环境保护,研究与发展等。它的基本职能是跨部门、国际事务的管理和协调,对交通运输的综合管理,以及在整个空间规划指导下对交通运输、地区发展、建设事业等的综合协调。其中与城乡交通密切相关的职能包括促进城市和地区间交通机动灵活性,多式联运、长途运输、物流服务,对远程公共交通的投资和补贴财政政策等。铁路、航道司:在铁路方面,主要负责铁路政策和法律事务,联邦铁路资产(或德国铁路股份有限公司内的国有资产)管理,联邦铁路投资,近程公共交通系统补贴,铁路技术、安全和环境保护等;在航道方面,主要负责航道规划、联邦航道管理、航道水域管理、内河航道运输管理以及有关法律事务等。公路建设和公路交通司:业务范围主要包括联邦远程公路建设预算、规划和有关法律事务,地方公路发展的综合协调,公路建设技术和养护管理,公路交通(包括交通法规,汽车安全和环保技术,驾驶执照与驾驶培训以及公路货运和客运的监督、检查事务)。联邦货物运输管理局:为联邦交通、建设与住房部领导下的直属专业管理局。其主要任务是为保障货物运输安全和保护环境,制定货物运输管理规定,检查货物运输车辆,审核运输企业并管理经营许可证,监督货物运输市场。该局的检查范围涵盖公路、内河、铁路和航空货运等各种运输方式,但由于公路运输在德国占据主导地位,因此其实际上检查的主要对象为公路货运。该局对运输企业进行审查的主要内容是,企业有无违法经营或犯罪记录,企业经营货物运输业务的资质,企业的财务状况等。对通过审查的企业授予货物运输许可证,并监督检查其合法经营情况。3、联邦各州及其市县交通主管机构各联邦州交通部及其下属的市县交通局和各相关管理机构如交通监控中心等是州及地区城乡交通管理的主体,同时也是联邦有关交通法规、规划和政策的实施主体。在联邦总体的政策框架之下,根据本地区实际情况,行使诸如交通网络建设、运营管理等职责。德国自联邦州以下的交通管理一般分为三级,即州交通主管部门、城市交通管理部门和县级交通主管部门等。其相应的职能、职责由州的相应法规予以确定。在此次培训考察过程中,主要走访和考察了黑森州、法兰克福市交通主管部门及其他研究机构。
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